Mi presentacion a la IV sobre la ciencia de policia

Bogotá Noviembre 17 2015

Como parte de mi contribución a la cuarta conferencia sobre la ciencia de policía,

Me gustaría enfocarme en la gobernanza y reforma del sistema de seguridad pública, para posicionarnos en un contexto que nos permita abrir un debate sobre una nueva narrativa basada en los objetivos de desarrollo sostenible, especialmente el objetivo 16 .

La última encuesta de Latinobarómetro, publicada hace poco más de un mes, nos entrega un fuerte mensaje sobre la amenaza que la inseguridad representa para la democracia y la confianza ciudadana en los gobiernos, instituciones e incluso entre los ciudadanos mismos. Resumo algo de lo que nos muestra esta encuesta:

  • Los latinoamericanos no están satisfechos con sus líderes, y las tasas de aprobación hacia los gobiernos en la región han disminuido de 60% en 2009 a 47%
  • Los latinoamericanos también están perdiendo la fe en instituciones cívicas: la confianza de los ciudadanos hacia el Estado se ha reducido de 42% a 34%
  • Históricamente, la encuesta siempre ha demostrado que los ciudadanos tienen menor confianza hacia instituciones del Estado tales como las cortes, la legislatura y los partidos políticos
  • No sólo la confianza de parte de los ciudadanos hacia el gobierno y las instituciones está debilitándose, sino también entre ellos mismos. Sólo 16% concuerda con la afirmación “Puede confiar en la mayoría de las personas.” Este es el menor porcentaje alcanzado por esta pregunta a la fecha
  • La preocupación más común sigue siendo el crimen. Esto ocurre en 12 de los 17 países en los que se realizó la encuesta.
  • En general los latinoamericanos muestran una preocupación por el “crimen” y las “pandillas” que  es igual a la que muestran por la “economía,” el “desempleo” y la “pobreza” en conjunto
  • Incluso en países seguros como Chile, con una tasa de asesinatos más baja que la de Estados Unidos, el crimen es la preocupación más grande.

 

El Papa Francisco nos recordó durante su visita a Washington que nos protejamos contra “el reduccionismo simplista que divide la realidad en buenos y malos.” Es la vía, aseguró el Sumo Pontífice, para obtener planteamientos y soluciones inclusivas y balanceadas que aseguren la seguridad y la paz y que a su vez fortalezcan las instituciones y reinstituyan la confianza. Así se alcanzarán democracias más fuertes, señaló. 

La interrogante que debemos contestar es ¿cómo lograr esos planteamientos y soluciones inclusivas?

 

En mi opinión podemos lograrlo dejando atrás la “guerra contra las drogas”  para enfocarnos en su compañero, el crimen y la violencia, que a veces es olvidado. Esta es una manera, también, de humanizar la discusión sobre el tema de la seguridad en el continente.

 

La Comisión Global de Políticas de Drogas (GCDP), formada en 2009 por ex Presidentes, aboga por un cambio en el enfoque prohibicionista a las drogas. Con ese objeto emitió el “Reporte sobre drogas: reporte de la Comisión Global de Políticas de Drogas” en 2011 y su continuación en 2014 con el título “Tomando control: caminos de políticas de drogas que funcionan.” La pregunta que yo hago es: si tal comisión para políticas de drogas existe, ¿por qué no hay una comisión global parecida para la prevención del crimen y la violencia?

 

Enfoques represivos tradicionales tales como las políticas de “mano dura,” que han llevado a llenar cárceles gracias a leyes de sentencia mínima, no han sido eficientes y han desafiado la ética de aplicación de la ley. En la práctica nos ha hecho perder de vista el hecho que el imperio de la ley no es necesariamente la aplicación de la ley. El ex Fiscal General de EE.UU. Eric Holder ha dicho frecuentemente incluso hace dos años en la MISPA 5 en Medellín que “no podemos simplemente arrestar a las personas para escapar del problema de crímenes violentos” y un reporte reciente del Brennan Center for Justice en la Escuela de Derecho de la Universidad de Nueva York resaltó que tasas altas de encarcelamiento tienen poco o ningún efecto en reducir el crimen.

 

Existe la necesidad urgente de crear una nueva narrativa para nuestro enfoque hacia el crimen y la violencia, que nos permita comprender las raíces del problema y sus relaciones. Estoy convencido que la solución al problema de la inseguridad no es necesariamente más seguridad, más policías, más tropas, o legislación contra el crimen más estricta, sino inversiones inteligentes y seguridad eficiente.

 

Seguridad inteligente

Al tratar de desarrollar un marco para el mejor entendimiento de lo que acabo de decir, se me ocurrió el concepto de “seguridad inteligente.” Este término no refiere más que a cinco principios guías, que nos ayudan a desarrollar nuestro enfoque orientado a reformas y gobernanza en el sector de seguridad.

Estos principios son:

  • Desarrollar una cultura de evidencia y enfoque objetivo al identificar el problema;
  • Crear propuestas basadas en necesidades y capacidades nacionales y regionales;
  • Implementar iniciativas junto con actores relevantes, construyendo sobre mejores prácticas y modelos ya existentes;
  • Un enfoque multidimensional y multisectorial garantizando soluciones sistemáticas a problemas;
  • Evaluación rigorosa de resultados (outcomes) e indicadores.

La seguridad inteligente se concentra en proveer estrategias de seguridad sostenibles y eficientes creadas para las necesidades específicas de uno o varios países. La estrategia se sostiene en la creencia que la solución al crimen y la inseguridad no es más seguridad, sino más seguridad inteligente, que busca fortalecer instituciones y cultura. El enfoque empieza con un diagnóstico de seguridad inicial: un examen de las condiciones de seguridad del país – incluyendo deficiencias, logros, oportunidades y capacidades – para adoptar un enfoque único y eficiente. El diagnóstico de seguridad se concentra no sólo en la fortaleza de las instituciones públicas de seguridad sino  también en los programas o esfuerzos privados y públicos involucrados en esfuerzos de prevención y reintegración. De igual importancia, el proceso incluye un examen del nivel de colaboración de varios actores para poder mejorar la coordinación y así maximizar los retornos de parte de estas instituciones. De esta manera, el diagnóstico busca asegurar que el examen de las causas de origen del involucramiento en pandillas o de la violencia en general son abordadas de abajo para arriba.

Pese a las diferentes opiniones sobre los cinco principios de la seguridad inteligente, creo que todos podemos estar de acuerdo con que esto es tan sólo el inicio de la discusión. El siguiente paso lógico es definir las piezas del rompecabezas de la inseguridad para que podamos apoyar a los gobiernos a que tomen decisiones informadas.

El concepto de una ecuación de inseguridad nació de mi frustración al leer reportes, tan largos como bien intencionados, sobre el “estado de” la inseguridad con muy poco análisis práctico y recomendaciones. Yo estaba buscando un mapa transformativo que nos ayudara a identificar y desagregar los componentes de la inseguridad. Al final pensé que si podía ayudar a identificar algunos de los factores causales, podríamos ayudar a diferentes jurisdicciones a desarrollar políticas y estrategias para atenuarlos.

En mi experiencia, hay un valor enorme en descomponer temas complejos que están conectados de alguna manera gráfica o incluso a una ecuación. Nuevamente, no estoy tratando de trivializar temas complejos ni quiero pretender que este método es cien por ciento inclusivo. Sin embargo, creo que existen tres factores que cuando son observados en conjunto son indicadores de niveles más altos de crimen y violencia, menos satisfacción con la democracia y mayor desconfianza entre los ciudadanos y sus gobiernos. A estos tres factores los llamo:

  • Vulnerabilidades sociales;
  • Fragilidades estatales e institucionales;
  • Factores acelerantes.

Por lo tanto, la identificación de la naturaleza del problema en la raíz, sus nefastas consecuencias y los factores causales y sus relaciones son fundamentales para cualquier análisis serio. Esto nos permite enmarcar la deliberación y crear una guía para futuros enfoques, lo cual permitirá convertir la deliberación en acción. De mi punta da vista esta lógica aplica a los barrios  y comunidades marginalizados por todo parte como Paris hasta Baltimore.

Vulnerabilidades sociales

Las vulnerabilidades sociales son cuestiones que afectan a las sociedades de una manera desfavorable a la vez que desigual y crean dificultades para la ciudadanía, particularmente para los jóvenes y las mujeres. Su existencia en una zona aumenta la vulnerabilidad a la violencia y a la delincuencia. Las tendencias de mayor violencia y delincuencia están intrínsecamente vinculadas a factores socioeconómicos, de manera que los ejemplos de esos factores son un importante punto de análisis para los enfoques sobre prevención. Las regiones afectadas por vulnerabilidades sociales o zonas de vulnerabilidad pueden variar desde regiones enteras hasta barrios específicos dentro de una ciudad.

Hay numerosos ejemplos de vulnerabilidades sociales, muchas interconectadas, cada una de las cuales afecta varios aspectos de la sociedad y de la vida individual. Entre estas puede citarse a la exclusión social, la desigualdad de género, el subempleo, las numerosas poblaciones de jóvenes desvinculados y los sistemas educativos débiles. Si bien esta lista de ejemplos no es exhaustiva de manera alguna, destaca algunas de las vulnerabilidades más predominantes e importantes que enfrentan ciertas sociedades. También nos ayuda a entender su impacto social, particularmente en relación con la inseguridad, la democracia y la confianza.

Fragilidades estatales e institucionales

Ustedes recordarán que el Informe Sobre el Problema de las Drogas en las Américas fue un mandato de las Jefas y Jefes de Estado y de Gobierno de las Américas a la Secretaría de la Organización de los Estados Americanos. Para cumplir esa tarea de la manera más amplia y útil posible, decidimos adoptar dos enfoques, a la vez distintos y complementarios. Por una parte, realizar un amplio estudio técnico del consumo, producción, tránsito, comercio y dimensión del negocio de las drogas en el Hemisferio, examinando al mismo tiempo las políticas públicas adoptadas para enfrentar los problemas de salud pública, ilegalidad y violencia que suscitan, así como su impacto social y político en nuestras sociedades.   Como un complemento necesario de ese estudio decidimos desarrollar también un Informe de Escenarios en el que, a diferencia de aquel, no se muestra la realidad que es sino la que podría ser. Tuvimos un momento, durante una de nuestras múltiples reuniones de planeamiento para este informe, en el cual caí en cuenta de un tema importante, cuando líderes del hemisferio fueron sumamente enfáticos al crear el “Escenario Juntos”, que buscaba describir la posible acción mancomunada de los Estados, los gobiernos y la sociedad civil. Fue ahí cuando me di cuenta que las fragilidades estatales e institucionales tienen como consecuencia  servicios, instituciones y mecanismos de apoyo ineficaces proporcionados por los Gobiernos, las comunidades, las ONGs y aún el sector privado. Estos servicios y mecanismos de apoyo débiles o inexistentes empeoran y exacerban las vulnerabilidades puesto que es poca o nula la ayuda o la posibilidad de escapar que tienen las personas y sociedades que viven en zonas de vulnerabilidad. Las fragilidades estatales e institucionales refuerzan también la violencia y la delincuencia, la desconfianza y la insatisfacción con la democracia originada por políticas poco éticas. Hay corrupción por todos lados, en todos los países, pero es únicamente en estos lugares sin institucionalidad que la impunidad da un paso adelante a la corrupción.  Las fragilidades no solamente representan servicios disfuncionales y ausentes, sino la falta de un sistema interconectado de infraestructura estatal entre esos servicios. Sin una infraestructura integrada de servicios e instituciones, las personas corren el riesgo de pasar desapercibidas o de perderse en el “sistema.”

La imposibilidad que tiene el Estado de prestar y coordinar servicios y de garantizar la seguridad humana es una de las principales razones del crecimiento y de la continuación de las vulnerabilidades sociales. Las comunidades pobres esperan que las instituciones estatales les proporcionen seguridad, educación, servicios de atención de salud y oportunidades de empleo. Cuando los Gobiernos dejan de prestar esos servicios, la ciudadanía suele recurrir a alternativas ilegales o ilegítimas, como por ejemplo participar en la economía informal, tomar la justicia en sus propias manos o incluso recurrir a las pandillas para que hagan “justicia” y les ofrezcan protección.

Factores acelerantes

Los factores acelerantes o lo que algunos pueden llamar factores desencadenantes son elementos específicos que fomentan la delincuencia y la violencia en una zona determinada que ya es una zona de vulnerabilidad y que es testigo de las fragilidades estatales e institucionales. Si bien las vulnerabilidades y las fragilidades llevan a una región al borde del abismo, los factores acelerantes son los que la empujan hasta hacerla caer. Esto asegura una mayor vulnerabilidad frente a la delincuencia y la violencia, la probabilidad de tener índices aún más negativos con relación a estos problemas y, finalmente y como consecuencia, un incremento de la  desconfianza e insatisfacción con respecto a la democracia. Entre los ejemplos de los factores acelerantes cabe citar la presencia de pandillas, la proliferación de armas de fuego, tecnología en su uso nefasto, el abuso de las drogas o de las bebidas alcohólicas y el acceso a ellas, y aun la existencia de la economía informal.

El propósito principal de la ecuación es facilitar la comprensión necesaria del problema, de dónde proviene cada factor causal y cómo ellos se interrelacionan entre sí. Esto permite abrir nuevas vías de deliberación pero también de acción. Al entender las causas fundamentales y su interrelación se pueden formular nuevos enfoques con los que se intenta abordar los orígenes del problema. En lo esencial este método conduce a un enfoque centrado en la prevención, puesto que es necesario prevenir tanto las vulnerabilidades sociales como las fragilidades del Estado y controlar los factores acelerantes.

Al entender la situación se demuestra que la causa no es una causa perdida. Es posible reducir las fragilidades hasta convertirlas en fortalezas y revertir las vulnerabilidades. La vulnerabilidad social no es una condición permanente; es de naturaleza dinámica y, por lo tanto, se debe minimizar y revertir por medio del progreso social. Prevenir las fragilidades estatales e institucionales significa ampliar la capacidad de las instituciones y los servicios estatales, civiles y privados y asegurar que esas instituciones sean siempre éticas con el fin de mantener su legitimidad y la confianza depositada en ellas. Por otra parte, los factores acelerantes exigen la aplicación de la ley y la legislación.

También se necesita formular una estrategia de comunicaciones sólida y ética para este nuevo enfoque. No debemos dar la impresión de que defendemos alguna forma de impunidad ni podemos ser excesivamente críticos de la policía y otros organismos del orden que han pasado décadas siguiendo un conjunto de reglas diferente. Este nuevo enfoque debe ser inclusivo al traer un conjunto diverso de actores que puedan contribuir y tal vez asumir la titularidad de los nuevos escenarios.

Además, los programas de prevención deben tener en consideración principal la representación desproporcionada de los jóvenes y las mujeres en las estadísticas de delincuencia y violencia de la región, puesto que los más vulnerables a tales problemas son quienes más ayuda necesitan. Por lo tanto, es preciso crear entornos seguros para los jóvenes y las escuelas no deben convertirse en ámbitos de delincuencia. Es necesario introducir programas alternativos e interesantes que atraigan a los jóvenes, evitar que participen en la delincuencia y abordar las vulnerabilidades sociales que más los afectan. También se necesita que los Estados presten renovada atención a un enfoque más equilibrado para abordar el asunto; un enfoque  que deje de ser reactivo para convertirse en preventivo. Además, todos los actores pertinentes deben participar puesto que solo tendrá éxito un enfoque multidimensional y multisectorial, con los Gobiernos, las ONG, la sociedad civil, la empresa privada, las organizaciones comunitarias y los particulares.

Diagnósticos de seguridad

Con nuestros principios de seguridad inteligente en la mente y luego de analizar nuestra ecuación de inseguridad, el siguiente paso lógico es evaluar o diagnosticar la situación en un ambiente en particular tal y como es. En una región heterogénea como las Américas, es un error asumir que un tipo de solución funciona para todo, y que lo que funciona en Toronto funcionará también en Tegucigalpa. Por ende, la evaluación y evidencia de sistemas de seguridad nacional y los desafíos que lo acompañan son una parte vital de la reforma del ámbito de seguridad y gobernanza. Mi colega Alvaro Briones va a tocar este tema mañana, por lo que sólo haré un breve sumario aquí.

 

Tradicionalmente, los diagnósticos nacionales de la seguridad se han circunscrito a la evaluación de actores individuales y, particularmente, de la policía. Sin embargo, esa aproximación metodológica es limitada. Un diagnóstico riguroso debe reconocer la existencia de otros actores relevantes en materia de seguridad y la necesidad de relacionamiento entre todos ellos para alcanzar el máximo grado de eficacia detrás del objetivo común. Por ello, y con el fin de producir diagnósticos precisos en materia de seguridad, proponemos  una perspectiva sistémica, que observa a la totalidad de actores, funciones y materias involucradas en el objetivo de proveer seguridad. Denominamos a esa totalidad sistémica “Sistema de Seguridad Ciudadana.”

 

El “Sistema de Seguridad Ciudadana” es el conjunto de instituciones públicas y actores sociales, económicos  y políticos de una determinada jurisdicción (país, estado, municipio) enlazados entre sí con el objetivo común de contribuir al logro de la seguridad de sus habitantes frente a las amenazas y desafíos derivados de la violencia y el delito. Su carácter sistémico implica que la suma de sus relaciones es superior al simple agregado de las partes y que un cambio en uno de ellos puede llegar a afectar a todos los restantes y a la unidad que ellos, combinados, constituyen. Ese conjunto sistémico constituye el “ecosistema” o “medioambiente” de la seguridad en ese territorio jurisdiccional.

 

Las limitaciones de un enfoque vertical y los resultados exitosos que he visto en otras áreas me han llevado a la conclusión de que necesitamos redefinir nuestro enfoque a uno multidimensional. Lo que surgió de este proceso fue una metodología y herramientas de diagnóstico de seguridad, asentado rigurosamente en evaluaciones basadas en evidencias que reconozcan la existencia de otros actores relevantes y las relaciones que todos ellos mantienen entre sí. Este enfoque no se limita a la creación de listas, pues trata de comprender el quién, qué y cómo de las relaciones horizontales para poder desarrollar soluciones integradas, accesibles y eficientes.

 

Aunque la siguiente matriz de actores (quién), sus roles (qué) y métodos (cómo) no trata de ser exhaustivo, es un punto de inicio, y refleja los diferentes tipos de gobernanza en la región. Por ende, la primera pieza del rompecabezas fue identificar quiénes son los participantes más relevantes del Sistema Nacional de Seguridad Ciudadana.

 

Los actores de ese Sistema Nacional de Seguridad Ciudadana son:

  • Poder legislativo
  • Ministerio de Seguridad (o equivalente)
  • Ministerio de Justicia (o equivalente)
  • Juntas, Consejos, Comités del Poder Ejecutivo
  • Ministerio de Salud
  • Ministerio de Vivienda,
  • Ministerio de Educación
  • Ministerio de Desarrollo Económico
  • Ministerio de Desarrollo Social
  • Policía
  • Ministerio de Defensa – Fuerzas Armadas
  • Gobiernos locales
  • Comunidad organizada
  • Seguridad privada
  • Autoridades administrativas (Aduanas, Recaudación de impuestos, Control de fronteras)
  • Tribunales de Justicia
  • Sistema penitenciario
  • Empresas privadas
  • Fiscalía (Ministerio Público)

 

La segunda pieza del rompecabezas era identificar qué utilizaron estos actores con respecto a los roles, reglas y responsabilidades que la sociedad les ha asignado. Las funciones que cumplen esos actores, y que son evaluadas, son las siguientes:

  • Regulación
  • Dirección Política
  • Coordinación de Políticas
  • Prevención
  • Control
  • Sanción
  • Rehabilitación y reinserción social
  • Asistencia y reparación a las víctimas
  • Relación entre los actores de la seguridad ciudadana

 

Una vez que tenemos esta matriz que refleja el quién y el qué, debemos entender cómo funcionan para poder mapear el sistema de seguridad de una jurisdicción en particular. Este proceso de diagnóstico se realiza mediante un cuestionario, evaluando indicadores de desempeño específicos.

El objetivo principal de una evaluación o diagnóstico de Sistemas de Seguridad Ciudadana es lograr tres o cuatro objetivos esenciales en una jurisdicción:

  • Mapear la situación tal y como es, identificando a los actores y, especialmente, las brechas existentes;
  • Una vez que las fortalezas y debilidades han sido identificadas, es importante permitir que los líderes establezcan las prioridades y oportunidades de logros inmediatos;
  • Crear un punto de referencia para medir el progreso; y
  • De manera quizás muy egoísta, siempre pensé que esto podría ayudar a unir al staff de mi Secretaría, otras organizaciones multilaterales y a la comunidad internacional, en un esfuerzo de equipo que nos podría dar la oportunidad de utilizar sus talentos para un mayor impacto.

Como he señalado, aunque el objetivo inicial era ofrecer una evaluación crítica a nivel nacional del sistema de seguridad de un país entero, el diagnóstico de seguridad también puede ser aplicado en niveles diferentes e incluso en jurisdicciones más pequeñas como estados y municipalidades. Durante mis años en el OEA pudimos llevar a cabo seis evaluaciones nacionales, mejorando la metodología con el paso del tiempo. Aunque los resultados de estos ejercicios varían, son lecciones importantes y relevantes.

El diagnóstico del Sistema de Seguridad Ciudadana, aparte de las lecciones aprendidas y los beneficios resaltados anteriormente, logró otorgarnos evaluaciones inclusivas y útiles. De muchas formas también sirvió como una guía y metodología para el comienzo de un enfoque del tema de seguridad en la región orientado hacia la violencia y el crimen de manera multidimensional e inteligente. El diagnóstico de seguridad desarrolló el camino para tomar medidas reales mediante la creación de evidencia relevante, recomendaciones importantes, y también al proveer una descripción detallada de qué significa e incluye un sistema de seguridad nacional. Gracias a esos diagnósticos fuimos capaces de darnos cuenta qué era necesario para lograrlo y de identificar las razones de fondo de los temas de seguridad en general.

Hemos puesto esta lógica a trabajar en múltiples ejemplos como;

 

  • El informe de drogas de 2012
  • Nuestra estrategia de cyber seguridad
  • La promoción de tribunales de tratamiento de drogas
  • Estrategia de prevención a la delincuencia
  • La búsqueda de alternativas que la represión al tema de las pandillas

 

Muchas gracias por su atención.

 

 

 

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